清朝的监察制度历史介绍

明清两代监察制度的职责基本相同，但在辖属关系、官员配置以及具体运用上。亦各有其特点，今分述之。

明代将前代的御史台改为都察院，都察院是专门负责维持封建国家机关以及官吏纲纪的部门，“职责纠劾百官，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”。

都察院的主要工作人员是各种御史。主官是左、右都御史各1人（正三品）。其下有左、右副都御史各1人（正四品），左、右全都御史各2人（正五品），以地区划分的十三道御史若干人（正七品）。这些御史按地区和业务分工，负责对全国各方面的监察工作。

都察院的御史是最直接维护朝廷封建统治利益的人物，所以他们的职级虽然较低，但权力很大，所监察的范围也较为广泛。按照规定，都御史暨其下的御史们，凡认为大臣有奸邪、构党、作威福乱政的，各级官僚有猥亵贪冒坏官纪的，甚至学术不正、上书陈言变乱成宪、希图进用的，都可以直接给皇帝上奏弹劾。每个御史都有单独上弹劾奏章之权，可以公开当面劾举，也可以密封上奏其副本可以不送交部察院或都御史。都察院还有责任会同吏部在进行朝觐和考察大典时对官员是否贤能、有无贪黜渎职违纪等进行了解，提出处理意见，对五品以下官可以开具考语，对四品以上官的“自陈”，也可以提出意见，它还有责任会同刑部、大理寺共同会鞫重囚大案（当时叫做三法司），威权是很高的。

除此以外，御史还可以进行多方面的活动，皇帝可以直接派遣某一御史在京内外专门审理或监理某事，当时叫做“奉敕”或叫“各专其敕行事”。都察院还可根据需要，派遣御史们出去就某些专门工作进行监察，如刷卷（检查档案）、巡视京营、在省级（乡试）和中央级（会试）的科举参试中监考、巡视某些国家部门（如光禄寺是管财粮较多、消费最大而弊端较著的单位）、巡视仓场、内库、皇城、学校、漕运、屯田等等，可谓无所不包。遇有战事，可以派御史监军纪功，发现地方官府在审理案件中有冤诬不实、不遵法律之处，也可以吊刷案卷，提审罪囚。总之，朝廷要求御史们从各个层次各个方面尽力维护封建统治的利益，因此，接予他们较为重大的权力。但在一般情况下，御史们只能把了解的情况和处理意见奏报给皇帝，无权径行处理。当时规定，御史们的纠劾，应该力求具体确实，不许虚文泛低，也不许以繁琐细微之事滥奏塞责。奉敕或奉派出去监理某一事务的。回京后应向都察院报告工作，都御史可以对所属御史称职与否作出评语上奏，凡御史犯罪加三等判处，有赃私的从重处理。

二、六科给事中的职责和与御史的分工配合

除

了都察院系统的各种御史外，六科给事中也是掌管监察工作的。十三道御史与六科给事中，当时被合称为“科道之官”。

六科，即吏、户、礼、兵、刑、工六科。每科各设都给事中1人（正七品），左、右给事中各1人（从七品），给事中4至10人不等。假如说，都察院的御史是着重监察全国官吏和一般机关的，那么，六科则是按吏、户、礼、兵、刑、工六部的业务进行对口监察。洪武年间，在科举考试毕挑选年轻进士入翰林院深造以待重用，名之为庶吉士，其中有一部分人即被指定培养为六科给事中，这部分人名为六科庶吉士，可见对其十分重视。当然，给事中的职名，就表示他们还是皇帝身边的近待，即所谓给事于（宫殿）之中。六科给事中的职责是“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”。当时规定，以皇帝名义发出的制敕，给事中要对之进行复核，看其中有无不妥之处。如有发现，可以封还并奏报。这有些类似隋、唐的门下省，是为皇帝妥善处理政务服务的。对京内外上给皇帝的奏章，六科要根据分工分类抄出交给各部，如发现有违误，并可提出驳正的意见。吏部尚书选任文官，要与吏科都给事中一同报告皇帝请旨，官员赴任，亦应先赴吏科在文书上签署同意。其他五科对各部的监察制约亦大体相同。正因为六部是全国最高的行政管理部门，所以六科以对它们的监察作为主要职责，从封建地主政权来说，是有其必要性的。六科给事中也可奉敕专门审理或监理一定事务，可以监临科举考试，可以充任使臣，可以参加对重大刑狱案件的鞫问，其威权与御史相近。

都察院的御史和六科的给事中在具体职任上有一定的分工，如六科很重要的工作是对专门的部门和业务进行监察，要求工作尚在进行当中，便发现并纠正其可能的危害，消灭可能造成的损失；御史则比较侧重于对所谓触犯纲常礼教的犯罪行为的弹劾。二者的关系是一种相辅相成的关系。当然，这种分工并不是绝对的，给事中也同样可以像御史一样对各级机关和官吏进行弹劾，也可以上疏议论朝政得失以供皇帝参考。

清朝的监察制度大体上沿袭明代而有所变化。主要是，虽然分设御史、给事中之官，但统归都察院领导，当时叫做“台省合一”。都察院内实职的都御史、副都御史均称左都御史或左副都御史，凡称右的均为给各省总督、巡抚的兼衔。御史从13道改为15道，这是因清代的行政区域与明代的不同，但亦非一省必有一御史道，六科都给事中改称为掌印给事中。都察院及都御史的品级稍有提高，都御史定为从一品，左副都御史定为正三品。特别是，不论都御史、副都御史、御史、给事中等，均规定满洲、汉军、汉人各占一定的官缺，初期品级亦有所不同，其后改为一律。

按照明代和清代的典章，御史和给事中的职、权、责无甚不同，但在实际运用上却有差别。一般说来，这些言官，或称风宪之官，职级虽较低但有言事劾奏之权，有检核各部门工作活动之责，其能量必然比任何同一品级的官员为大，实际权威较高。亦正因此之故，他们往往流为皇帝打击异己势力、诛锄臣下的鹰大，或者成为权臣相互倾轧的爪牙。御史和给事中们的言论活动，往往都代表着封建地主阶级内某一阶层某一派系的利益，从其言论活动往往也能窥见出某一时期朝局政事的动向。在明代，由于中叶以后的皇帝多庸碌腐败，懒理朝政，其为人处事亦往往明显地不符合封建地主阶级对其政治首脑的传统要求，被认为不利于朝廷的根本统治利益，因此之故，有些御史和给事中的谏疏往往相当激烈，朝廷各派系之间互相唆使御史或给事中对对方进行攻讦，反映出的矛盾相当尖锐。不少御史和给事中因履行言职而被杀逐囚杖。清代在这方面较为缓和一些，其重要原因在于，以皇帝为首的中央朝廷基本上能正常工作，对大臣和育官们管制亦较严，再加以少数民族统治，汉人任言官的多先求自保，往往噤口不言，故御史和给事中们的言论活动大多不如明中叶以后活跃。这是由于历史条件不同，其监察制度所起的实际作用亦稍有差异之故。

清代的监察制度上承明代都察院制，下接近代民主制度，不仅制定得严密、周详，而且从中央到地方形成了一整套完整的监察体系。由此产生了一大批名垂青史的清官，如天下第一廉吏于成龙，清代第一廉吏的汤斌等等，也出现了一批不避权贵、敢于直言的监察官，如顺治时的李之芳、张煊、秦世祯、王继文，康熙时的魏象枢、李元直、彭鹏，雍乾时的李慎修、孙嘉淦、谢济世、陈洁、曹锡宝、钱沣，嘉道时期的苏廷魁、陈庆镛、朱琦、金应麟，清末的朱一新等等，正是有这些监察官的尽职尽责，清代监察制度才在许多方面年得到了充分地发挥，具体在纠正政府工作失误、澄清吏治、促使社会秩序稳定、经济发展、人民安生等都起到了重要作用，并最终促成了中国历史上三大盛世之一的“康乾盛世”的形成。但是，清代号称“吏治清明，廉吏接踵起。”但也出过和珅、国泰等千古贪官，特别清末官员贪腐情况非常严重，所谓“三年清政府，十万雪花银。”可见，清代的监察制度有其合理的一面，也有封建痼疾导致的局限性，对其剖析，利于今世加以镜鉴，其兴盛和衰败，对今人有较强的启示。

清代监察制度特点

　　清代监察制度主要有四个特点：监察组织结构简化，单一；有较完善的法律法规，保证皇帝对监察制度的最高控制权；科道官权力明晰，对其有较为得力的保护措施；制定相应的法律法规制约科道官的权力。

　　1、简化监察组织结构，实行科道合一。鉴于之前的监察组织结构臃肿，雍正元年（1723），六科给事中统归都察院统管，即六科给事中划归都察院统管辖，清代中央监察制度因此空前统一，同时建立了非常严格的地方监察制度。除设十五道监察御史及不定期的巡按御史外，还设有督抚、按察使、道员等专职或兼职监察官员，保证中央和地方的监察体系统一。这些都有力地保证了监察制度的贯彻。

　　2、不断完善监察法规、制度，在法律上确立皇帝对监察活动的监察控制权。乾隆八年颁布的《钦定台规》主要分为“训典”、“宪纲”、“六科”、“各道”、“五城”、“稽察”、“巡察”、“通例”八个部分，分别规定了监察机构的职权、监察对象、基本任务和监察官应遵守的纪律和奖惩办法以及对科道官任免的规定等，在法律的高度保证了皇帝对监察

活动的绝对控制权。继《台规》颁布后，都察院又汇总了以往制定的若干监察则例，汇编为《都察院则例》，对都察院实施监察的行为准则作了进一步的规定，既是对《台规》的补充，也体现了法律的严密性。《钦定台规》和《都察院则例》的制定，在法律的层面有效地制约了监察官滥用权力。

　　需指出的是，清政府特别为监察官犯罪制定了相应的法规，遵循监察官犯罪从重处罚的原则。康熙皇帝就曾指出，监察官为百官之表率，只有言官端正自己的行为，外吏才不敢肆行贪婪。所以，清廷对监察官犯法的处罚较其他官吏更重，惩罚重点在于监察官贪赃受贿、利用职权挟私报复上。《大清律例》对于科道官收受贿赂的惩罚条例规定得非常详细：“凡风宪官吏受财，及于所按治去处，求索借贷大财物，若买卖多取价利，及受馈送之类，各加其余官吏罪二等”[ 田涛、郑泰点校《大清律例》，北京：法律出版社，1999年，卷31。] ，“科道被人参劾后，并不静听部议，候旨裁夺，倚恃言官之职，妄行具折陈辨者，降三级调用”[（清）托津等奉赦纂《大清会典事例》台北：文海出版社1992，卷65。]。这一具有威慑性的措施，在一定程度上保证了监察官队伍的廉洁性和公正性。

　　注重提拔监察官，这是清代一项特殊的监察保障措施。为了保证监察官能充分进言，提高监察效率，清廷采取了鼓励、提拔监察官的措施，对那些恪尽职守的监察官可以酌情“升转特异他官”。在《钦定台鉴》中规定监察官如果尽心职业，秉公矢行，等到三年考满之后，一定会加升赏，在法律上保证了监察官的权益。这些做法充分地调动了监察官进言的积极性，提高了监察效率。

　　此外，还有监察回避制度，有效地防止监察官在处理公事时包庇亲属、同党在一定程度上保证了监察官办事的公正性。还有泄漏机密者议处、防止科道官敷衍塞责、严格把握对监察官的选拔、考核等政策等。正是从中央到地方都有一套完整的监察法规，从制度上提高了监察官的办事效率，促使他们履行职责。由于这些法规、制度的保证，清代的监察官一般比较称职，基本上能做到忠于职守，发挥了监察作用。

　　3、监察官权利明晰，建立完善的制度保护监察官。 清统治者准许监察官“风闻言事”，所奏不实，亦不坐罪。故康熙帝称：“凡参劾贪官，其受贿作弊处，因身末目睹，无所对据，恐言事不实，不行参劾者甚多。今间有弹章，亦只据风闻参劾耳。苟非通同受贿，何以深知? 天下岂有通同受贿，而尚肯题参者乎? ……今再行此例，贪官似有畏惧。若有挟仇参劾者，必须审明，果系挟仇，自有反坐之例”[《康熙起居注》北京：中华书局，1984年出版，第2 册。]。风闻言事，在当时的环境下，起到了打击贪官污吏、澄清吏治的作用。这种做法在打击贪污犯罪的同时也起到了保护监察官的作用，可以避免后者因所奏不实而导致的处分或打击报复，解除了他们的后顾之忧。同时规定监察官严禁反坐。监察官若出于公心而纠弹不当，例不反坐。康熙皇帝曾经说过，如果因为弹劾失误被指摘，那么弹劾官之亲属皆被牵连，则无人敢行弹劾之事。监察官出于公心，也难免会有纠弹不当的时候，只要他们不是别有用心，朝廷一律严禁反坐。这些保护措施使得清朝的监察职权得到了有效的发挥。

　　实施密折奏事制度。担心监察官遭受报复，雍正三年（1725）规定，满族汉族的监察官员，凡有关内外朝政吏治的事情奏报，每人写好奏折，密封好进呈皇帝。禁止互相通知访问，禁止和家人朋友商量，只把自己知道的事情据实奏报即可。实行密折举劾，既有效地保护了监察官，又使得王公贵族、文武百官不敢故作妄为，深恐暗中被举劾。

　　需要指出的是，对于监察官的保护一方面使得监察得以实行，另一方面监察官过于受到保护，特别是“风闻言事”的做法，很有可能造成冤假错案。监察官密折的做法也很可能使得朝廷内人人自危，壅人之口。这些问题在清代中后期的政坛都有所体现。

　　即使是监察官有完善的保护体系，清廷的监察官还是面临很多危险，比如嘉庆朝的李毓昌，身为朝廷御史，竟然在地方上行使监察权力的时候，被监察对象联合自己的仆人，以极其残忍的手段杀害，实为监察史上一桩奇案。

　　4、建立反监保障制度。清代监察官的权力之大，监察范围之广，在中国封建社会历朝中已为翘楚。统治者也意识到监察官的权力不能无所控制，他们吸取了前代尤其是明朝“言路膨胀”的经验和教训，对监察官的职权实行必要的、适当的制约，防止他们的权限过大以至影响监察效能的发挥，保证了清朝监察体制的正常运转。